Escrito por: Leni Murcia Naranjo y Johnny Alexander Uribe Ochoa
Hay territorios que solo parecen adquirir importancia cuando comienzan a desaparecer. La Sabana de Bogotá es uno de ellos. Durante décadas fue vista como una inmensa reserva de suelo disponible para responder al crecimiento incesante de la capital y de los municipios vecinos. Allí donde antes existían humedales, cultivos de papa, cebolla, flores o maíz, comenzaron a levantarse conjuntos residenciales, plataformas logísticas, zonas industriales, parques empresariales y corredores viales. El paisaje cambió con una velocidad que pocas generaciones alcanzaron a comprender. Los antiguos caminos rurales fueron sustituidos por autopistas; los cursos naturales del agua terminaron canalizados bajo el concreto, los bosques andinos quedaron fragmentados en pequeños relictos aislados entre urbanizaciones y el río Bogotá, convertido durante años en símbolo nacional de contaminación, terminó reflejando el fracaso de un modelo de ocupación territorial incapaz de reconocer que la naturaleza también tiene límites.
En ese escenario aparece el Decreto 545 de 2026. No llega para crear una nueva reserva forestal ni para prohibir de manera absoluta la urbanización. Tampoco constituye, como algunos sectores han afirmado, una expropiación disfrazada de política ambiental. Su verdadera dimensión es mucho más profunda y, precisamente por ello, más polémica. Lo que hace este decreto es modificar las reglas con las cuales deberá pensarse la Sabana durante las próximas décadas. Cambia el punto de partida del ordenamiento territorial: el territorio deja de organizarse alrededor de las necesidades del crecimiento urbano y comienza, al menos jurídicamente, a ordenarse alrededor del agua, de la biodiversidad, de la producción de alimentos y de la adaptación al cambio climático. No es simplemente una decisión administrativa, es un cambio de paradigma que inevitablemente afecta intereses económicos, competencias institucionales y expectativas de miles de propietarios rurales y urbanos.
La discusión, sin embargo, no debería reducirse al enfrentamiento entre quienes defienden el ambiente y quienes promueven el desarrollo. Esa simplificación resulta cómoda, pero profundamente equivocada. El verdadero debate consiste en determinar hasta dónde puede llegar el Estado cuando decide proteger un territorio declarado por la Ley 99 de 1993 como área de interés ecológico nacional y cuya destinación prioritaria es agropecuaria y forestal. La pregunta no es menor porque la Constitución también reconoce la autonomía de los municipios para reglamentar los usos del suelo y garantiza el derecho de propiedad, aunque sometido a una función social y ecológica. Allí comienza el verdadero conflicto jurídico que el Decreto 545 no crea, pero sí intensifica.
Durante más de treinta años el artículo 61 de la Ley 99 permaneció parcialmente dormido. Todos sabían que la Sabana tenía una protección especial, pero pocos gobiernos se atrevieron a desarrollar integralmente esa disposición. El Decreto 545 llena ese vacío reglamentario y lo hace con una intensidad que explica la controversia nacional que ha suscitado. Ya no se limita a recordar que la Sabana merece protección; ahora establece directrices vinculantes que deberán incorporarse obligatoriamente en los Planes de Ordenamiento Territorial, en los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas, en los planes metropolitanos e, incluso, en la fase de prefactibilidad de proyectos públicos y privados. En otras palabras, las decisiones urbanísticas futuras ya no podrán adoptarse ignorando estas determinantes ambientales. Desde una perspectiva ambiental, ello representa un avance significativo, desde la óptica del derecho territorial, supone una redefinición profunda del equilibrio entre la Nación y las entidades territoriales.
Es precisamente allí donde aparece el primer punto problemático. La Corte Constitucional, al estudiar el artículo 61 de la Ley 99 mediante la Sentencia C-534 de 1996, fue enfática en señalar que la protección ambiental de la Sabana justificaba una intervención especial del Gobierno Nacional, pero advirtió igualmente que esa intervención no podía vaciar las competencias constitucionales de los municipios. La autonomía territorial no desaparecía por tratarse de un ecosistema estratégico, simplemente debía armonizarse con el interés ecológico nacional. Treinta años después, la pregunta vuelve a plantearse con mayor intensidad: ¿el Decreto 545 armoniza ambas competencias o termina sustituyendo las decisiones que constitucionalmente corresponden a los concejos municipales? La respuesta no es evidente y seguramente será el eje central de las demandas que, con toda probabilidad, llegarán al Consejo de Estado.
Pero el decreto deja otra inquietud menos visible y quizás más delicada. Mientras proclama la protección del suelo rural y reivindica la producción de alimentos como determinante del ordenamiento territorial, también incrementa las restricciones ambientales sobre amplias zonas de la Sabana. Se ordena identificar nuevos humedales, cartografiar bosques andinos, delimitar áreas de subxerofitia, ampliar la estructura ecológica principal y consolidar corredores de conectividad biológica. Todas estas medidas resultan técnicamente razonables; sin embargo, significan que numerosos propietarios rurales descubrirán, dentro de algunos meses, que el predio adquirido hace años quedó parcialmente incorporado a una nueva categoría ambiental. El problema no radica únicamente en la limitación misma, la función ecológica de la propiedad hace parte de nuestro orden constitucional, sino en la ausencia de un debate serio sobre quién asumirá los costos económicos de esa conservación. La sociedad reclama agua limpia, biodiversidad y seguridad alimentaria, pero pocas veces se pregunta si resulta justo que esas cargas recaigan exclusivamente sobre quienes poseen la tierra.
A ello se suma un elemento que merece especial atención: el decreto ordena elaborar, en un plazo de veinticuatro meses, la cartografía oficial de varios ecosistemas estratégicos. Mientras esos estudios culminan, las autoridades deberán utilizar «la mejor información disponible». La expresión parece inocua, pero desde la perspectiva del Estado de Derecho plantea un serio problema de seguridad jurídica. Ningún propietario, agricultor o inversionista debería encontrarse en la incertidumbre de no saber exactamente cuáles restricciones pesan sobre su predio porque la delimitación definitiva todavía no existe. La protección ambiental necesita información científica robusta, pero también reglas claras, previsibles y transparentes. Sin esa certeza, el conflicto jurídico deja de ser una excepción para convertirse en la regla.
Quizá la mayor virtud del Decreto 545 sea haber obligado al país a formular una pregunta que durante demasiado tiempo fue aplazada: ¿es posible seguir expandiendo indefinidamente las ciudades sobre uno de los suelos agrícolas más productivos de Colombia sin comprometer el abastecimiento de agua y alimentos de las próximas generaciones? La respuesta probablemente sea negativa. Pero reconocer ese límite no exonera al Estado de construir soluciones equilibradas. La conservación no puede edificarse únicamente mediante prohibiciones, necesita instrumentos económicos, incentivos para los productores rurales, mecanismos de compensación y una gobernanza capaz de integrar a campesinos, comunidades indígenas, autoridades ambientales y municipios. De lo contrario, el decreto corre el riesgo de convertirse en otro capítulo de la larga historia colombiana en la que las mejores intenciones ambientales terminan enfrentadas con quienes han habitado, trabajado y sostenido el territorio que precisamente se pretende proteger.
Referencias:
Constitución Política de Colombia (1991)
Congreso de Colombia. (1993). Ley 99 de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.146.
Congreso de Colombia. (1997). Ley 388 de 1997. Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 43.091.
Congreso de Colombia. (2023). Ley 2294 de 2023. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida». Diario Oficial No. 52.400.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Decreto 545 de 2026
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (2023). Resolución 507 de 2023. Por la cual se identifica una Zona de Protección para la Producción de Alimentos en la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca.
Corte Constitucional. (1996). Sentencia C-534 de 1996
